2015年，老河口市被国家测绘局确定为全国首个县级智慧城市时空信息云平台试点，同时被国家住建部、国家科技部列入国家智慧城市第三批试点。为在尽可能减少地方财政压力的同时，以市场化运作、专业化机制推动智慧城市从“云端”落地，有效破解县级政府能力有限和专业受限的难题，老河口市采用PPP模式引入社会资本方建设运营“智慧老河口”项目。 

　　“智慧老河口”项目是“智慧老河口”一期已建项目和后期待建项目的打包运作。一期已建项目已经完工并在2016年4月通过专家组验收，其中由老河口市建设投资经营有限公司（以下简称“建投公司”）投资建设的中心机房基础设施、数据中心基础软件和由湖北地信科技集团股份有限公司（以下简称“地信科技集团”）投资建设的数据中心基础设施等资产经过评估后转让给项目公司，转让价为996万元。后期建设内容建设内容分为基础设施（数据中心、指挥中心、电子政务网络、智能终端等）、数据资源（基础地理信息、行业地理信息、其他基础信息等）、服务平台（础设施管理平台、数据智能管理平台、时空信息云平台、智慧城市公共信息平台）、应用体系（政务应用、产业应用、民生应用。）、支撑保障（标准规范、管理制度等）五大类，总投资额为6347万元。2016年6月30日，通过公开采购确定由湖北地信科技集团股份有限公司作为项目社会资本，并签署了PPP项目合同。项目合作期限为15年，一期已建项目由项目公司回购资产，后期项目于2016年-2018年分期建设并投入运营维护。 

　　2016年“智慧老河口PPP项目”被国家发改委和财政部列为PPP项目推进试点；2016年5月6日全省时空信息云平台现场推进会在老河口市圆满召开；2017年5月18日国家测绘局时空信息云平台试点通过省测绘局预验收，专家对技术创新、建设体制机制创新、建设运营模式创新给予了充分肯定。 

　　二、运作模式 

　　1、运作方式 

　　由老河口市建投公司代表政府方出资和社会资本方共同注册成立项目公司，建投公司与社会资本方的股权结构计划比例为10%：90%，其中建投公司占10%。 

　　本项目采用“TOT+BOT”方式运作，一期转让项目适宜采用TOT方式，政府将存量资产所有权有偿转让给项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务；后期待建项目采用BOT方式，由项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责。合同期满后将项目所有资产及相关权利等移交给老河口市人民政府及相关部门。 

　　2、投融资结构 

　　考虑项目实际情况，项目公司组建主体根据股权结构计划占比份额进行筹措，即政府出资方筹措10%，社会资本方筹措90%。其中，项目公司注册资本金为7343万元，建投公司代表老河口市政府注资734.3万元；社会资本方注资6608.7万元。 

　　3、收益回报机制 

　　本项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报机制，即使用者付费不足以满足社会资本成本回收和合理回报，由政府给予社会资本一定运营补贴。政府按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府需向社会资本支付一定可用性服务费和运维绩效服务费，以实现社会资本合理的投资报酬（政府运营补贴=可用性服务费+运维绩效服务费-商业者付费）。商业使用者付费收入高于目标值时由政府与社会资本方按2:8进行超额收益分配。 

　　4、合同体系 

　　“智慧老河口”项目的PPP合同体系设计过程中涉及的合同种类很多，在项目公司未成立前，政府或政府相关部门与社会资本之间需签订与项目公司组建、智慧城市服务特许经营等相关的合同；项目公司成立后，项目公司需要通过二次招标签订与项目设计、建设、运营维护等相关的合同。本项目合同体系设计如下： 

　　本项目合同框架分为两个层面：第一层面为老河口市人民政府授权实施机构老河口市智慧城市管理服务中心、建投公司与中标社会资本之间一揽子签署的协议体系。以PPP项目合同作为主合同，协议附件体系包括股东协议、公司章程、特许经营权协议（补充协议）、运营维护绩效指标及各类保函及其他支撑性文件等，共同构成一个完整的合同体系，以此明确社会资本方和政府的职责及权利、项目回报机制和最低需求补偿等内容。第二层面为项目公司和本项目推进过程中的其他社会有关主体签署的协议体系。如项目公司与承建商签署的承建合同、与设备供应商签订设备采购合同、与服务购买机构签署服务购买合同、与保险机构签署的保险合同等。 

　　5、风险分配框架 

　　为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现物有所值，本项目根据有效控制、风险上限、风险收益对等的风险分配原则，设定本项目风险分配框架如图3所示。 

　　本项目的风险分配可划分为以下三个阶段： 

　　一是初始风险分配。初始风险分配是在项目的可行性研究阶段，由政府部门首先对本项目进行风险识别，根据风险分析的结果初步判断在政府部门和社会资本方之间进行分配。对于双方控制力之外的风险由双方共同承担，在下一阶段谈判时详细确定。 

　　二是谈判分配。社会资本方对初始风险分配的结果进行评估，判断其对政府部门转移给它的风险是否有控制力。如果社会资本方评估确定对转移给它的风险最有控制力，则进行相应的风险管理；反之，则返回风险分析阶段进行谈判。 

　　三是风险的跟踪和再分配。政府部门和社会资本方签订合同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段，这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配。如果出现了未识别的风险，则按照风险初步分配阶段的方法分析和初步分配风险。 

　　6、主要权利义务 

　　政府方主要权利：政府方有权根据法律规定、 合同的约定和政府管理的相关职能规定，对项目公司提供的本项目投资、建设、运营维护服务进行监管和考核；项目公司存在违约、违规、违法情况的，可要求其整改、对其追责；法律、法规规定以及本合同约定的其他权利； 

　　政府方主要义务：政府方应将本项目的投资、建设、运营、维护等特许经营权授予项目公司；保持项目公司的相关权利在整个合作期内的有效性、完整性和独占性；协调相关部门在合同周期内向项目公司提供配套支持；帮助化解政策重大变化风险等；协助项目公司获得应得的政府运营补贴等；法律、法规规定的及本合同约定的其他义务。 

　　社会资本方主要权利：在合作期内，项目公司享有本项目独家的投资、建设和运营维护的权利，并有权向社会商业机构或组织提供商业服务；履行应尽义务后，有权获得应得的政府运营补贴费用；有权获得国家、省、市针对本项目所给的政策性补贴、专项资金及相关奖励中给予社会资本的部分，该部分不在政府运营补贴中抵扣；法律、法规规定以及本合同约定的其他权利； 

　　社会资本方主要义务：按照约定的要求完成项目建设，自行承担相关费用、责任和风险；负责本项目建设和运维期间的质量、进度等控制管理，加强商业开发；自行承担因自身原因造成的超额投资；接受政府、相关部门及政府委托的第三方机构对本项目的检查、审计及监督；有义务告知政府采购相关信息化终端的最低配置要求，并确保与平台联通可用；项目公司获得运营补贴后，应免费向政府及其部门以及财政投资的项目提供合同范围内的相关数据和支撑服务，需要二次开发或加工的，另计费用；为政府提供相关咨询服务；应提前告知高级管理人员及重大事项的确定或变更；应积极与政府方协商解决合同期内可能遇到的法律法规及政策重大变化，并采取合理措施避免各方的损失扩大；项目合作期满后，项目公司应将“智慧老河口”PPP项目的项目设施完好无偿移交给政府方或政府方指定机构；法律、法规规定以及本合同约定的其他义务。 

　　三、2017年计划投资、进度目标和主要节点目标 

　　2017年计划总投资为2682.77万元，主要包括： 

　　1、智慧老河口PPP项目（二期）基础地理信息采集分项，项目总概算为1032.33万元，建设周期为2017年4月至2017年12月。项目建设已启动，各项工作正全面铺开，其中：750平方公里DLG数据采集（立体测图）完成63%，DLG成图（外业调绘、补测工序）完成40%，DLG过程检查（外业调绘、补测工序）完成29%，DLG成图（内业编辑）完成30%； 

　　2、政务服务云平台项目分项，项目总概算为275.94万元，建设周期为2017年6月至2017年9月。项目建设已启动，目前在市行政审批局部署了系统原型，正根据我市行政审批工作的实际，对系统流程、配置、账户等进行修改完善，预计系统将在市政务服务中心完成新址搬迁后，正式上线运行； 

　　3、协同办公系统分项，项目总概算为232.02万元，建设周期为2017年5月至2017年12月。项目建设已启动，目前已建成市政府办的内部协同子系统，计划在2017年9月29前完成市委办、市人大办公室、市政协办公室、市委组织部、市委统战部、市委武装部、市委宣传部、市政法委、市纪委、市智信中心等部门内部子系统建设，并实现与政府办联通试用，力争在2017年10月31日以前完成全市共计150家单位的系统建设，实现全市系统联网，上线试运行； 

　　4、“地政一张图”共享服务平台项目分项，项目总概算为129.81万元，建设周期为2017年8月至2017年10月，项目目前已基本建成； 

　　5、“智慧国土•国土资源云”，项目总概算为60万元，建设周期为2017年9月至2017年12月，项目正在准备前期工作； 

　　6、精准扶贫大数据平台分项，项目总概算为42.9万元，建设周期为2017年4月至2017年12月。项目建设已启动，系统原型基本完成研发设计，正根据我市精准扶贫大数据整理工作开展情况和数据成果，优化系统设计、更新入库数据； 

　　7、城市公共信息平台（二期）分项，项目总概算为300万元，建设周期为2017年1月至2017年12月，项目前期工作已启动，正在梳理一期成果，明确二期需求，编制升级方案； 

　　8、不动产信息数据库（二期），项目总概算为300万元，建设周期为2017年1月至2017年12月，项目前期工作已启动； 

　　9、数据中心机房基础条件改造分项，项目总概算为189.77万元，建设周期为2017年8月至2017年11月，项目设计方案已设计和场地勘测已完成，预计在2017年8月31日前正式入场施工； 

　　10、安全生产监督管理平台分项，项目总概算为120万元，建设周期为2017年8月至2017年12月，项目前期准备工作已基本完成，预计在9月以前挂网招标。 

　　四、示范推广价值 

　　1、好的经验做法 

　　(1)完善机制规范流程，确保项目科学规范合法推进 

　　老河口市高度重视PPP模式在各领域中的应用，市政府授权市智慧城市与信息化促进中心为“智慧老河口”PPP项目的实施机构，采购湖北省发展规划研究院有限公司为项目实施提供全面、专业、全过程的咨询服务和法律支持，确保了项目科学规范合法地推进并最终“落地”。 

　　(2)采用“TOT+BOT”模式，实现“智慧老河口”项目一期与后期项目的有效衔接 

　　通过将一期已建项目资产转让给项目公司，与二期待建项目进行统筹设计、进行有效衔接，形成一体化的项目，有力推进二期项目建设，实现城市规划、建设、管理、服务的智能化。 

　　(3)挖掘数据增值服务，拓宽智慧城市运营收益渠道 

　　通过PPP运作模式，引入专业团队，唤醒政府数据资源，挖掘增值服务，形成“时空信息云平台+”智慧城市应用前景，实现企业经济效益和政府社会效益长期共赢。 

　　2、项目示范引领作用 

　　(1)行业引领 

　　采用PPP模式实施“智慧老河口”项目，从确定投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务的全流程，制定包括预算管理、政府采购以及财政支出绩效评价等方面的一系列合理制度，撬动社会资本，以市场化、专业化机制推动智慧城市从“云端”落地，有效助推城市管理创新转型，具有显著的可推广性和可复制性，对智慧城市建设具有重大的行业引领作用。 

　　(2)区域带动 

　　通过PPP模式，有利于项目的高效实施、有序运维、按需服务，为把老河口市建设成“业务协同、智能运营、绿色环保、民生幸福”的创新型智慧城市，增强区域发展活力和后劲，产生了较大的带动作用，对老河口市的产业转型升级具有深远的意义。 

　　(3)示范引领 

　　本项目采用PPP模式引导社会资本参与公共服务领域建设，有利于转变政府职能、减轻财政负担；有利于激励社会资本制定最佳方案、创新性技术，提升智慧城市服务水平；有利于实现资源优势互补、“多方共赢”。本项目的实施可以为老河口市今后更广泛的应用PPP模式积累经验和提供示范。